新基建登台唱戲（xì），PPP大有可為
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以下文章來（lái）自 國務院發展研究中（zhōng）心研究員 孟春
2020年3月4日（rì）中共中央政治局常務委員會召開會議，會議指出，要加大公共衛生服務，應急物資保障領域投入，加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進（jìn）度。新基建正逐漸成為應對經（jīng）濟下行的重（chóng）要（yào）措施，既可（kě）以穩投資，又可以促進我國產業轉型（xíng）升級，釋放經濟潛力。與傳統基礎設施建設相比，新基建（jiàn）的最主要特（tè）點就是市場（chǎng）化投資方式，而PPP模式，可以將不同類型、不（bú）同期限、不同需求（qiú）的項目進行集合捆綁，並通過綜合性的（de）盈虧計算實現項目的平衡，特別是PPP在（zài）我國經曆了六年（nián）多的發展，監管越發嚴（yán）格、操作愈發規範，並且其固有的服務基建的特（tè）性，加之當前的地方政（zhèng）府財政困境，使得PPP在新基建（jiàn）的建設中將發揮巨大（dà）的作用。
一、應對經濟下行壓（yā）力（lì），新基建或成新的風口
從（cóng）內（nèi）部（bù）看，受經濟轉型影響，2019年國內經濟逐（zhú）季（jì）放（fàng）緩，全年GDP增速為6.1%，創（chuàng）近20年新低，雖處於平穩運行區間，但（dàn）下行壓力明顯，消費、投資總體下行趨勢不改，主要（yào）宏觀經濟指（zhǐ）標仍在下行通道中（zhōng），向好指標多與刺激性、一次性因素相關;從外部看，進出口受中美貿易摩（mó）擦和世界經濟下行的疊加影響何時企穩尚不（bú）確定，自2018年以來美國等主要經（jīng）濟體PMI跌落榮（róng）枯線以下，加之英國脫（tuō）歐、德（dé）國（guó）經濟衰退等（děng），世界經濟衰退跡（jì）象日趨明顯。
2019年爆發的新冠疫情使得2020年第一季（jì）度（dù）第三產業中餐飲、交通、娛樂、旅遊等行業的消（xiāo）費呈明顯下跌，加之目前新冠疫情對國際上各國家的影響不斷加深，對經曆過中美貿易戰的外貿來說更是雪上加霜，因此，緩解（jiě）經濟下行壓力，有效應對疫情（qíng）的影響，目前來看最佳的措施還是向基建投資要潛（qián）力。從短期看，基建投（tóu）資可以（yǐ）有效緩解疫情對經濟的影響，利用其“乘數效應”達（dá）到“穩增長、穩就業、穩投資”的效果；長（zhǎng）期看（kàn），基建投資可以有效緩（huǎn）解經濟下行的壓力，降低（dī）運輸成本、釋放巨大的積極潛力，推動經濟高質量發展。
新基建作為基（jī）建領（lǐng）域的（de）新興勢力（lì），雖然目前所占比重不大（dà），但其蘊（yùn）含著巨（jù）大的發展潛力。一方麵，目前社會正向數字經濟社會不斷發展，數字經濟的（de）發展離不開5G、大數據、人（rén）工（gōng）智（zhì）能、雲計算（suàn）等新基（jī）建的支撐。另一方麵，新型基礎設施更多是對（duì）傳統基建的擴展，兼顧了穩增長和促創新雙（shuāng）重任務。人工智能、工（gōng）業互聯網（wǎng）、物聯網等新型基礎設施建設（shè）將帶（dài）動通訊、計算機和電子等相關行業產品需求。這些新型基礎設施是（shì）製造業轉型升級的關鍵（jiàn），同時能激發更多新增需求。因此，從短期看，傳統基建仍是當（dāng）前穩增長的主導力量，但是從長遠的社會經濟（jì）發展來看，但往後看，隨著政策的不斷引導和信息技術的（de）持續發展（zhǎn），新基建在以後將發（fā）揮巨大的作用，成（chéng）為新（xīn）一輪的風口。
二、PPP與新基建有天然的契合性（xìng）
3月（yuè）4日的共中央政治局常務委員（yuán）會同時提出新基建要注重調動民間投資積極性，與傳統基礎設施項目最大的不同，本次（cì）新基礎設施更加依賴於數字（zì）化（huà）技術，而PPP與新基建（jiàn）具有天（tiān）然的契合性（xìng），二者相輔相成，互相推動，有利於政府治理體（tǐ）係（xì）現代化和治理（lǐ）能力的快速提升。
根據相關數（shù）據的統計，在全國已（yǐ）經落地的16.51萬億的PPP項目中，包括（kuò）信息網（wǎng）絡建設、光電、充電（diàn）樁、生物質能、智慧（huì）城市（shì）、科技等項目的新基建（jiàn）項目投資僅為1141.24億元，占比0.67%；而垃圾發電、軌道交通（tōng）和（hé）片區開（kāi）發等類新基建項目占比14.96%。
首先，PPP可提高新基建項目的整體運行（háng）相率。新基建包括5G基建、特高壓、城際高（gāo）速（sù）鐵路和城市軌道交通、新（xīn）能源汽車（chē）充電樁、大數據、人工智（zhì）能、工業物聯網，其中，5G基建（jiàn）、特高壓、城（chéng）際（jì）高速鐵（tiě）路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁是完全可以通過使用者付費來自求平衡的項目。其（qí）實早在2015年10月9日，國務院辦公廳就下（xià）發了《關於加快電動（dòng）汽車充電基礎設施（shī）建設的指導意見》，鼓勵社會資本進入充電站建設領域，其中，PPP模（mó）式將得到大力推廣，該模式提高了項目整體建設運營效率。
其次，PPP可緩解新（xīn）基建建設中政（zhèng）府的財政困（kùn）境。新基建的發展（zhǎn）融資（zī）需求大，建設（shè）周期（qī）長，疊加當前地方政（zhèng）府財政壓（yā）力不斷加大的背景下，單（dān）純的（de）依靠政府難以為繼。根據財政部公布的數據，2019年預算和實際執行情況（kuàng），全國一（yī）般公共預（yù）算收入（rù）增長率（lǜ）離年初5%的目（mù）標（biāo），差1.2個百分點；而支出則超過預算安排的增長率1.6個百分點，留有缺口5748億元。這個缺口的解決，無論（lùn）是動用財（cái）政存量資源彌補，還是以債務形（xíng）式留給未來彌補，都會增加2020年的收支壓力，PPP無疑是一（yī）個不錯的選擇。
最後，新基建給PPP帶（dài）來新應用空間和內涵。新（xīn）基（jī）建是（shì）政府推動投資引導，但主要仍需由引入包括企業投資在內（nèi）的各類社會投資，注重政（zhèng）府引導、吸（xī）引社會資本的PPP模式將會發揮作（zuò）用（yòng）。與傳統基（jī）礎設施項目最大的不同（tóng），新基礎設施更加依賴於數字化技術，這並不是地方政府和政府平台公司的核心能力。因（yīn）此，隻有少數新基（jī）建項目可以單獨由地方政府或其平（píng）台公司投資實施，更多的將由具備技術能力的市場主體（tǐ）通過市場（chǎng）化模式自行商業化實施，或者與地方政（zhèng）府合作實施（shī），這給PPP模式帶來了新的內涵和應用空間。
三、 新基（jī）建領域推行PPP模式的核心意義
在城鎮化大背景下，城際高速鐵路、城（chéng）市軌道交通、教育、醫（yī）療、5G網絡等基礎設施建設將成為城市新（xīn）型基礎設施領域的最大短板。新基建領域引入PPP模式，可以調動民間投資積極性，加大補短板力度。
一是在新基建領域推行PPP模式（shì）的核心意義是引入社會資本，發揮社會資本專業（yè）優勢。提（tí）高公共服務（wù）的效率與品（pǐn）質，降低公共服務的成（chéng）本，並（bìng）引入競爭機製，打破原公共服務行業的壟斷，提高整個公共服務行業的服務（wù）效率與品質。PPP模式（shì）本質上是一種（zhǒng）公（gōng）共服務效率提升機製——“讓專（zhuān）業的人做專業的事情” 。
二是建立高效、流通的PPP市（shì）場機製。將新基建領域的分割市場轉變為統一市（shì）場，推動我國發達地區在5G、軌道交通、汙水處理、城市（shì）供水等公（gōng）用事業行業已經（jīng）積累的先進技術和管（guǎn）理經驗（yàn）技術複製、移植（zhí）到欠發達地區，有（yǒu）利於打造中國本土具（jù）有（yǒu）國際影響力的公共事業行業世界（jiè）級（jí）跨國企業。
三是PPP模式具有融資功能，但是融資（zī）隻是PPP附帶的功能。PPP不僅是一（yī）種融資機製，更是一種長期合作機製和管理機製。如地（dì）鐵四號線中（zhōng）北京市政（zhèng）府的關注點（diǎn）不是PPP模式的融資功能，因為總投（tóu）資的70%都由政府負責，而是香港地鐵的運（yùn）營技術、專（zhuān）業能力、經驗以及地鐵文（wén）化。引入香港地鐵（tiě），有利於北京地鐵行業學習（xí）先進技術與（yǔ）管理經驗，提升整個（gè）地鐵行業的服務效率與品質。
四、積極探索PPP推動新基建的發展
首先，創新（xīn）與（yǔ）規範並舉，充分發揮PPP的積極作用。對補短板的公（gōng）路、鐵路（lù）、城建、物流、生態環保、社會民生等（děng）基礎設施項目，在（zài）投資回報（bào）機製明確（què）、收益可靠、風險（xiǎn）可控前提下，可允許在不超過5個百分點的幅度（dù）內適當降低項目資本金最低比例（lì）。同時，但在PPP在助力新基建的（de）過程中，要嚴把質量關，嚴格進行“兩論證”，不可（kě）因積極（jí）推動新基建而因小失大。
其次，優化營（yíng）商環境，為PPP高質量發展創造條件。新（xīn）基建項目周期長，時間可能跨多屆政府，因此（cǐ）要進（jìn）一步加強頂層設計，完善法律法規（guī）製度。加強全生命周期（qī）管理，提（tí）升管理效能。健全政（zhèng）府增信機製，政府作為合（hé）同一方，履約付費（fèi）至關重（chóng）要，凡是合法合規、社會資本按照合同約定（dìng）達到績效評價標準的，政府必須按照約定付費。
再次，堅定開放格局，助力“一帶一路”建設。新基建的建設目前正在中國達成共識，相信不久的將來國際上各國家也會加強新基建的建設，因此應積極（jí）思考如何將PPP助力（lì）新基建的（de）模式應用於“一帶一路”沿線國家，未雨綢繆，提前思考，從而（ér）更好（hǎo）地實現“共商（shāng）、共建（jiàn）、共享”的格局。
五、注意處理好PPP在新基建中（zhōng）運用的幾個問題
首先明（míng）確新基建PPP模式的適用（yòng）範圍。在新基建PPP模式下，社會資本為政府提供新基建產業規（guī）劃設計谘詢、土地整理、基礎設施建設、公共配套建設、產業發展和城市運營維護等服務並獲得諸如土地增（zēng）值、物業經營、政府獎勵補貼、產（chǎn）業服務、資產增值（zhí）等收益。
其（qí）次選（xuǎn）擇合格（gé）的長期型社會資本。新基建PPP模式中社會資本方負責新基（jī）建的產業發展的戰略研究、產業發展規劃和產業招商標準，新基建涉及（jí）領域前沿且複雜，這樣就對社會資本的投（tóu）資能力、運營能力（lì）提出了（le）更高的要求，能否立足於一（yī）個（gè）完整的新基建產業鏈或（huò）產業集群（qún）規（guī）劃為入住企業發展營造良好的產業環境，並且對不同（tóng）項（xiàng）目（mù）之間的時間、空間、利益進行統籌關係著模式能否持續。因（yīn）此政府在選擇社會資本方時要對（duì）社會資本方的融資、運營、服務、資源（yuán）利（lì）用、平台式整合等領域（yù）的能力進行綜合考慮，一（yī）般選擇具有較強融資能力的大型（xíng）綜合運營商，或是包括金融機構在內的財務投資者和以運（yùn）營商為主的專業投資（zī）者等多家企業組成的聯合體。
最後設置合（hé）理的（de）激（jī）勵機製。PPP的核心理念就是“風險分擔、利益分享”，而這也是激勵機製設置的關鍵原則。在合理的激勵（lì）機製下社會資本完成的考核指標越好所（suǒ）得回報越多，這就能（néng）夠（gòu）保證政府與社會資本目標的一致性又（yòu）能夠充分調動社會資本和產業投資主體的（de）積極性。因（yīn）此在設計激勵機（jī）製時，一方麵將財政收入、GDP、民生（shēng）、就（jiù）業、生態等係列指標（biāo）量（liàng）化成完整的對社會資本的績效考核標準，但在權（quán）重（chóng）上（shàng）要加大對（duì）項目產業發展質量的考（kǎo）核。另一（yī）方麵因為新基建PPP項目一般周期都比較長，因此可以根據項目的具體（tǐ）情況將較（jiào）長的生命周期細分為幾個契約期，按照不同階段具有側重性的考量。
